A descentralização, as politicas da água, os fundos comunitarios do Portugal 2020 – Que Fazer?

José Figueira

No passado dia 9 de dezembro de 2017, realizou-se, em Portimão, o XXIII Congresso da ANMP, o qual se debruçou, de entre outros temas, sobre o processo de descentralização de competências para as autarquias locais e sobre a programação dos fundos comunitários no âmbito do Portugal 2020.

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O processo da chamada descentralização de competências teve o seu inicio em julho de 2016 e o Governo fez saber, que “…a descentralização é… uma prioridade, sendo mesmo a base de uma reforma de Estado…”[1].

Acontece, que passado mais de um ano e meio em que o Governo aprovou o “modelo e o calendário do processo de descentralização”, tudo continua por concretizar, pese embora a Proposta de Lei n.º 62/XIII identifique os domínios relativamente aos quais serão descentralizadas competências para os municípios, para as entidades intermunicipais e para as freguesias.

Com efeito, são 23 as áreas abrangidas por este processo que terá, tal como referem as conclusões do XXIII Congresso da ANMP, um “…profundo impacto para as autarquias locais ao nível dos meios humanos, técnicos, financeiros e organizacionais necessários ao exercício de tais competências…”.

Paralelamente com este processo de descentralização de competências, que envolvem áreas como a educação (cuja versão do decreto-lei setorial já vai em mais de meia dezena de versões), ação social, saúde, protecção civil, etc. etc., assiste-se, contraditoriamente, a um processo de recentralização da gestão da Água, com a imposição  das “agregações” num processo de reorganização dos sistemas megalómanos criados pelo Governo do PSD-CDS/PP, em que não foi atendido respeito pela vontade dos Municípios, bem como das imposições (por parte do actual Governo), que estão em curso de agregação dos de sistemas em “Baixa”, visando a retirada de competências próprias e constitucionais às autarquias locais, em particular aos Municípios em matéria de gestão pública da água.

Isso mesmo tem sido declarado até à exaustão pelos, Ministro e Secretario de Estado do Ambiente. Bastaria para tanto recordar as mais recentes declarações de ambos, no “Porto Water Innovation Week”, na cidade do Porto, no dia 29 de setembro de 2017[2], na 12.ª Conferência da Água e Ambiente, em Lisboa, a 7 e 8 de novembro de 2017, e no Encontro Nacional das Entidades Gestoras (ENEG 2017)”, realizado em Évora nos passados dias 21 a 24 novembro de 2017[3]

Com efeito, observando os relatórios e informações do PO SEUR[4] – Portugal 2020 e a publicação dos “Avisos” ao longo do período em 2014-2017, verificamos[5]  que os “Avisos de Candidaturas” publicados têm sido orientados para medidas e intervenções que muito pouco têm contribuído para a reabilitação e renovação das redes de abastecimento de água (AA) e de saneamento de águas residuais (SAR) dos sistemas em “Baixa”, na sua grande maioria sob a gestão dos Municípios. E os que surgem, como seguidamente podemos verificar orientam-se para Empresas e/ou sistemas agregados, afastando das candidaturas a tais avisos os Municípios e suas Associações.

Com efeito, analisando o  Relatório de Execução Anual de 2016 do PO SEUR (versão 2016.), aprovado em 22.6.2017[i], refere-se que a taxa de execução do Eixo III, “Preservar e proteger o ambiente e promover a eficiência dos recursos”, era no final do ano de 2016, de 3,7%, afirmando-se no referido relatório que uma das dificuldades sentidas para aplicação das medidas do Eixo III, onde se inclui o ciclo urbano da água (CUA), derivava do facto da “… avaliação da política pública e a definição de uma estratégia baseada na agregação e consolidação organizacional funcional que promoverá uma maior profissionalização e capacitação das Entidades Gestoras dos Serviços de Abastecimento de Água e Saneamento de Águas Residuais (EGSAASAR) e a obtenção de ganhos de escala e de capacidade de gestão, determina que a aplicação de um período e de um mecanismo de transição será mais adequado para responder às dificuldades do setor, às restrições à mobilização de Instrumentos Financeiros por parte das EGSAAASAR e às necessidades de investimento identificadas, estando em ponderação a não implementação do IF (instrumento financeiro) previsto, que neste momento se encontra suspenso. Esta suspensão afeta a performance do indicador População adicional servida pelas melhorias de abastecimento de água, conforme referido anteriormente, sendo de ponderar a sua alteração na primeira oportunidade de ajustamento do PO…” (pág.36-54)

Fica claro, que há uma estratégia definida da política pública para a Água, orientada para a imposição das agregações com a justificação da necessidade de ganhos de escala e de capacidade de gestão, estando tal politica numa fase de transição no que respeita ao atingir-se tal fim. Isso mesmo, é sustentado pela afirmação de que tal, “determina que a aplicação de um período e de um mecanismo de transição será mais adequado para responder às dificuldades do setor”.

Dizer ainda, que a taxa de execução financeira do PO SEUR (em termos globais), segundo o “Boletim Informativo dos Fundos Comunitários, n.º 10, setembro de 2017 – ADC-IP”, era tão só de 7%[ii].

Como podemos ver e comprovar, seguidamente, os fundos comunitarios disponibilizados (até 2017), ainda que diminutos, não só não estão orientados para a reabilitação e renovação de redes de AA e SAR em “Baixa”, em particular as de 1.ª geração (muitas delas causadoras de perdas de água), como são utlizados para dar cobertura às politicas do Governo, no que respeita à pretensão da imposição das “agregações dos sistemas das Baixas”.

Breve síntese do conteúdo dos avisos, medidas e seus beneficiários

No Quadro síntese, criado a partir de informação disponível no SITE do POSEUR, que de seguida se apresenta:

1. Pudemos verificar, a partir da publicação dos Avisos entre 2015 e 2017[iii], que o seu conteúdo, medidas e beneficiários em nada estiveram orientados para a reabilitação e renovação das redes de AA e muito poucos para a reabilitação/renovação de redes de SAR (só os n.ºs de ordem 5 e 7);
2. Pudemos verificar que a estratégia da política pública de Água está sendo orientada para a imposição de agregações ainda que existam afirmações de conteúdo, dos Avisos, onde emerge essa não obrigatoriedade em contradição com o titulo do Aviso, deixando ampla margem de discricionariedade à entidade gestora na seleção dos apoios (n.º de ordem 7);
3. Verificamos, que tais intenções estão em contradição e até mesmo, no limite, em incumprimento com o próprio Regulamento Especifico do PO SEUR, em particular no que respeita ao n.º 2 do art.º 96.º (“Beneficiários”).

QUADRO

AVISOS PUBLICADOS PO SEUR EIXO III

Síntese

(2015-2017)[iv]

Declarações dos membros do Governo – Ministro e Secretario de Estado do Ambiente

Com efeito, se atendermos às declarações politicas produzidas pelo Governo nas pessoas do Ministro do Ambiente, como do Secretario de Estado do Ambiente (SEAMB), podemos identificar o uso de tais instrumentos (fundos comunitarios), para, em certa medida, serem impostas as “agregações dos sistemas de AA e SAR em “Baixa” que estão sob a gestão dos Municípios.

• Na iniciativa, “Porto Water Innovation Week” no dia 29 de setembro, o SEAMB, Carlos Martins, na abertura da “Mayors and Water Conference 2017”, anuncia, segundo a “Agua&Ambiente na Hora” n.º 212 daquele mesmo dia, que vão ser disponibilizados “…mais 70 milhões de euros para apoiar os processos de agregações de municípios para a gestão conjunta do ciclo urbano da água, estratégia que o atual Governo está a incentivar. “Esta estratégia é apoiada pelo aviso do PO SEUR [Programa Operacional Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos] no valor de 75 milhões de euros, mas estamos a antecipar que haja necessidade de mais 70 milhões de euros entre 2018 e 2019”. A partir de 1 outubro, data das eleições autárquicas, o Secretario de Estado do Ambiente acredita que será possível dinamizar “todos os processos que já estavam em curso”, que envolvem cerca de 90 municípios e que poderão dar origem a 12 empresas regionais de água.

O Secretário de Estado do Ambiente, refere a revista, está convicto de que até final de 2018 cerca de 50 municípios possam já estar integrados nas novas empresas de natureza intermunicipal e que sete entidades regionais já tenham sido criadas para a gestão do ciclo urbano da água.
“Esta mudança poderá criar uma janela de oportunidade para alargar a excelência da gestão, a partilha de competências e a incorporação de tecnologias inovadoras no setor. O Governo continua a contar com os presidentes de câmara para manterem trajetórias de excelência no setor que é hoje reconhecido internacionalmente como ‘milagre português’”, frisou numa sessão que coincidiu com o último dia da campanha para as eleições autárquicas. (fim de citação da noticia);

• Na 12.ª Conferência da Água, em 7 e 8 novembro de 2017, em Lisboa, o Ministro do Ambiente afirmava, e passa-se a citar, “…continuamos comprometidos com a consecução de uma maior eficiência nos sistemas municipais. Na sequência das eleições autárquicas, aguardamos as nomeações dos representantes das comunidades intermunicipais para com elas continuarmos o trabalho de fomento das escalas mais adequadas à prestação sustentada dos serviços de águas…” e mais adiante afirmava,” …temos 90 municípios que nos manifestaram o seu interesse em consumar estas parcerias locais e acredito que, em 2018, cerca de 50 daqueles municípios se irão conjugar, …em modelos diversos, otimizando processos, investimentos, capacitando os seus recursos humanos”;
• No “Encontro Nacional das Entidades Gestoras (ENEG 2017)”, realizado em Évora nos passados dias 21 a 24 novembro de 2017, o Ministro do Ambiente dizia na sessão inaugural, e passa-se a citar,” …dos cerca de 700 milhões de euros do PO SEUR para o ciclo urbano da água, “12 a 15%” do dinheiro serve para promover a agregação dos municípios, “por vontade exclusiva das autarquias, não há imposição nenhuma e o Governo e a Águas de Portugal ficam muito bem fora destes sistemas”.

O pré-anuncio de Aviso para Renovação/Reabilitação das Redes?

Entretanto no final do mês de novembro, Água & Ambiente na Hora n-º 249 de 27.11.2017[6], noticiava que o Governo se prepara para publicar um Aviso do PO SEUR no valor de 50 milhões de euros para candidaturas para a renovação das redes. Segundo a referida publicação ficará disponível no final do 1.º semestre e a taxa de comparticipação será a 50% o que pode potenciar um investimento de 100M€. Segundo a noticia, “…poderão candidatar-se ao aviso todas as entidades gestoras do país sem obrigatoriedade de apresentar escala mínima”.

“Não temos dúvida de que serão, de uma maneira geral, as entidades gestoras mais antigas, onde as redes também são mais antigas, aquelas que concentram mais população e, portanto, aquelas que virão a ser beneficiadas”, analisou João Pedro Matos Fernandes. No entanto, segundo o Ministro, objetivo é dotar as entidades gestoras de plataformas tecnológicas de gestão dos sistemas que as torne capazes de “perceber em cada momento qual é a pressão das redes e poder reduzi-la quando não é necessária” ou “detetar rapidamente fugas de água e de intervir substituindo condutas de água”.

Do que fica referido podemos retirar 3 conclusões:

1.ª os Municípios que não se agregarem vão ter menores apoios a fundo perdido;

2.ª os Municípios agregados, igualmente irão concorrer a estes apoios, porque os Avisos até agora abertos não têm sido vocacionados para a renovação de redes de Água, mas sim de SAR;

3.ª o referido Aviso, a ter em consideração as palavras transcritas do Ministro, não irá estar orientado para a renovação e realização física das redes de AA e SAR, mas sim, para “plataformas tecnológicas de gestão dos sistemas”.

(Água & Ambiente na Hora n-º 249 de 27.11.2017)

O art.º 96.º do regulamento especifico do PO SEUR

Com anteriormente foi referido, o art.º 96.º do regulamento especifico do PO SEUR, não tem sido aplicado na integra. Com efeito se observarmos os textos dos “Avisos” damos conta que o n.º 1 do referido artigo é obrigatoriamente referido, ou seja, na identificação dos Beneficiários do Aviso. Mas poucas vezes, ou nenhumas é referido o ponto 2 do referido art. º96.º que refere, passa-se a citar:

“2 — As entidades que se enquadrem no número anterior do presente artigo podem submeter operações em parceria devendo, nesta situação, designar um líder que assumirá perante a Autoridade de Gestão o estatuto de beneficiário, independentemente das relações que o mesmo estabelecer com os outros parceiros na operação…”.

Ou seja, contrariamente ao que o Governo, através do seu Ministro do Ambiente e Secretário de Estado do Ambiente, tem vindo a afirmar, é possível desenvolver projetos em “parceria” (sem necessidade de “agregações”), garantindo-se assim as sinergias associadas a uma maior “escala” de desenvolvimento dos projecto, sem a obrigatoriedade de os sistemas serem agregados e de se constituir uma “entidade gestora única”. Para tanto bastaria, considerar o ponto 2 do art.º96.º em todos os “Avisos” e determinar a exigência de ex-post do projecto, que tal parceria se mantivesse em figuras e modelos de gestão colaborativa (determinados pelos Municípios, no quadro das suas competências e autonomia politica, administrativa e financeira), no desenvolvimento de projetos associados, em áreas como,  “ à Telegestão, aquisição de serviços de faturação de modelos idênticos, de aquisição de contadores, de cooperação técnica na gestão de infraestruturas e equipamentos em “Baixa”, etc.etc”.

Conclusões

Da análise que acabamos de fazer, ainda que parcelar, podemos retirar as seguintes conclusões:

1 – Não foi publicado, até ao presente momento, nenhum Aviso do PO SEUR, com o objetivo de apoiar a reabilitação/renovação das Redes de AA em “Baixa”, sob a gestão dos Municípios e ou Associações de Municípios;

2 – Somente 2 Avisos (n.º ordem 5 e 7 do Quadro supra), referiam a possibilidade de apoiar projetos de investimento de renovação de redes de SAR. Sendo que o primeiro era especifico para Municípios de uma região e o segundo só acolhia projetos de entidades gestoras agregadas não acolhendo como beneficiários os Municípios e/ou suas Associações;

3 – Os Avisos publicados em que surgem os Municípios e/ou Associações Municípios como beneficiários (n.º de ordem 1, 2, 4 e 6 do Quadro supra), referem-se a acolher projetos relacionados com a “elaboração de cadastro” (1); “fecho de redes de sistemas de AA e SAR” (2), “redução da poluição urbana das massas de agua” (4), “melhoria da qualidade da águas-ETA” (6). Sendo que só o 4 e 6 tinha como os Municípios e Associações com beneficiários exclusivos e o Aviso do n.º de ordem 6, os apoios estão restritos a 50% a fundo não reembolsável;

4- As declarações dos Ministro e Secretario de Estado do Ambiente, em diferentes “Fóruns” e Noticias, são suficientemente clarificadores, sobre a politica para o setor do Governo, no que respeita à pressão exercida para que os Municípios agreguem os sistemas em baixa, usando para tal, de entre outros, o mecanismo do acesso aos fundos comunitarios como aliciamento para tal fim e impedindo os que não aceitarem as agregações de terem acesso aos fundos comunitarios (vide aviso n.º de ordem 7);

5- O pré-anuncio da publicação de um Aviso que visa dar cobertura à “reabilitação e renovação das redes de AA e SAR”, a confirmar-se, não só peca por tardio, como é penalizador das necessidades do setor da Agua dos sistemas em “Baixa” sob a gestão dos Municípios, na medida em que os valores disponibilizados e comparticipação do financiamento não reembolsável definida, são respetivamente, insuficientes e penalizadores dos Municípios, em face dos apoios dados aos “sistemas em Alta” e a outras medidas consideradas nos Avisos publicados até ao momento;

6- No plano da aplicação do n.º 2 art.º 96.º do Regulamento Especifico do PO SEUR (que não tem sido explicitado nos avisos, no que respeita aos beneficiários), é possível desenvolver projetos em “parcerias colaborativas” sem haver a necessidade de “agregações de sistemas” e de serem constituídas entidades gestoras.

Que fazer?

Continuar a afirmar as competências e autonomia politica, administrativa e financeira das autarquias locais , em particular dos Municípios, em matéria de gestão da água pública enquanto factor determinante no processo de desenvolvimento local e regional, na defesa da Água pública e de garantia do acesso por parte das Populações.

É neste âmbito, que a luta do PCP se tem desenvolvido, em defesa da “Agua” pública e da sua gestão por parte dos Municípios.

É neste quadro, que a iniciativa do PCP na Assembleia da Republica, no passado dia 26 de janeiro de apresentação do projecto Resolução n.º 1193/XIII/3.ª, que “Recomenda ao Governo que assegure sem restrições o acesso de todos os municípios aos fundos comunitários para investimentos no Ciclo Urbano da Água” que foi aprovado com os votos de abstenção do PS.

E onde se diz, “que a realização de investimentos na requalificação e modernização dos sistemas de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais, em alta e em baixa, são fundamentais para uma gestão mais eficiente do Ciclo Urbano da Água.

Assim, no quadro do Portugal 2020, no Programa Operacional Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos (PO SEUR) recomenda-se ao Governo que no âmbito da reprogramação do Portugal 2020:

1 – Reforce o financiamento do Programa Operacional Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos, no que respeita ao Ciclo Urbano da Água;

2 – Integre nas tipologias de operação, investimentos para a requalificação e modernização dos sistemas em alta;

3 – Financie a fundo perdido várias tipologias de operações…”.

Torna-se imperioso “… intervir junto do Governo para que implemente a recomendação do PCP aprovada no dia 26 de janeiro pelo Plenário da Assembleia da República.”

[1] Ministro Adjunto, Eduardo Cabrita.

[2] Secretario de Estado do Ambiente, Carlos Martins anuncia apoio dos fundos comunitarios para os Municípios em processo de agregação

[3] Ministro do Ambiente, João Matos Fernandes refere nas duas iniciativas o objetivo politico do Governo de se concretizarem tais agregações com recurso aos fundos comunitarios.

[4] PO SEUR – Programa Operacional – Sustentabilidade e Eficiência no Uso dos Recursos

[5] Exceção feita aos Avisos dedicados especificamente a determinadas entidades e/ou grupos de entidades de sistemas em “Alta” e/ou a empresas/serviços municipais.

[6] noticia reproduzida no quadro seguinte

[i] Retirado da página oficial do PO SEUR, no dia 5 de janeiro de 2018: https://poseur.portugal2020.pt/

[ii] Rácio entre o validado e o programado

[iii] Na pagina do PO SEUR não tivemos acesso a todos os Avisos já encerrados pelo que nos socorremos do Relatório de Execução publicado em maio de 2016, sobre o período 2014-2015. E aí pudemos verificar (pagina 8/26) que em 2015 foram publicados 15 Avisos, sendo 5 Avisos no domínio da Gestão Eficiente do Ciclo Urbano da Água a realizar na RAM Abastecimento de Água e Saneamento) e nas regiões do continente (Tratamento de Águas Residuais e Elaboração de Cadastros das Infraestruturas). Ou seja, só houve acesso para a “Elaboração de Cadastros das Infraestruturas”, onde foram apresentadas 85 candidaturas, de entre 194 candidaturas, no entanto, destas 194 candidaturas só 18 foram, mas nenhuma delas para a elaboração dos cadastros, foi aprovada naquele período, segundo o referido relatório.

[iv] Desta informação não constam os Avisos abertos especificamente para a AGdA, SA de investimentos em “Alta”, em particular nas SAR no período de 2015-2016 (ex: ETAR de Grândola; ETAR de Montemor-o-Novo, etc.etc)

[v] Este aviso sofreu alterações ao longo de 2018, das quais importa destacar:  em Janeiro, a integração nos Beneficiários das “Associações de Municípios”, para assim procurar responder à Resolução n.º 1193/XIII/3.ª, apresentada pelo GP do PCP e aprovada em 15 de dezembro de 2017 que “Recomenda ao Governo que assegure sem restrições o acesso de todos os municípios aos fundos comunitários para investimento no Ciclo Urbano da Água”, ainda que continue a exigir a agregação dos municípios para que possam ter acesso a financiamentos comunitarios. E também já em Abril, o prolongamento da vigência do Aviso ate Outubro de 2018.